[서울=뉴스핌] 김성수 기자 = 문재인 대통령이 집값 안정을 위해 주택공급 확대를 강력히 주문한 데 따라 국토교통부가 직권으로 개발제한구역(그린벨트)을 해제할지 주목된다. 박원순 서울시장이 그린벨트 해제를 완강히 반대하지만, 문 대통령이 직접 공급확대를 주문한 만큼 국토부가 직권을 발동할 수 있다는 분석이다.

7일 청와대에 따르면 문 대통령은 지난 2일 김현미 국토부 장관에게 주택시장 동향을 보고받은 뒤 추가적인 공공택지를 발굴해서라도 주택공급을 늘릴 방안을 검토하라고 지시했다. 서울시 내 재건축·재개발 규제완화를 하지 않는 이상 대규모 주택공급을 할 방법은 그린벨트 해제밖에 없다는 게 업계의 시각이다.

그린벨트 현황 및 해제 유력 후보지역 [그래픽=홍종현 미술기자]

◆ 서울시, 8만가구 공급 '불투명'…"국토부장관 직권 해제 가능"

서울 시내 그린벨트는 지난 1월 기준 19개 자치구에 149.13㎢ 규모로 지정돼 있다. 지역별로 서초구가 23.88㎢로 가장 넓고 강서구 18.92㎢, 노원구 15.91㎢, 은평구 15.21㎢ 등이다.

국토부는 지난 2018년에도 수도권 주택공급 확대를 위해 서울 그린벨트 해제를 검토한 적이 있다. 당시 김현미 국토부 장관은 직권으로 그린벨트를 해제할 가능성을 시사했다. 하지만 박원순 서울시장이 '그린벨트 해제 불가'를 강력히 주장하며 시내 주택공급 절충안을 내놓자 그린벨트 해제는 없던 일이 됐다.

당시 서울시가 발표한 절충안은 오는 2022년까지 시내 주택 8만가구를 공급한다는 계획이었다. 시는 지난 2018년 말 ▲시유지 등 부지 활용(2만5000가구) ▲도심형 주택공급(3만5000가구) ▲저층주거지 활성화(1만6000가구) ▲정비사업 및 노후 임대단지 활용(4600가구)으로 서울시내 주택을 마련하겠다고 강조했다.

하지만 현재까지 추진 실적이 저조해 목표치 달성이 불투명한 상황이다. 2200가구를 공급할 예정이었던 강남구 대치동 동부도로사업소(5만2795㎡)는 아직 이전부지도 확정하지 못했다. 연내 착공 일정이 잡힌 송파구 가락동 성동구치소 부지(1300가구)도 주민 반발로 사업 속도가 더디다.

이에 업계에서는 국토부가 주택공급을 위해 그린벨트 직권해제 카드를 쓸 것이라는 전망이 힘을 얻고 있다. '개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령' 제2조 3항에 따르면 국토부 장관은 규모에 상관없이 직권으로 그린벨트를 해제할 수 있다.

해제 대상인 개발제한구역은 환경평가 결과 보존가치가 낮게 나타나는 곳으로서 도시용지의 적절한 공급을 위해 필요한 지역일 경우다.

고상철 인하대학교 정책대학원 초빙교수는 "국토부 장관은 규모에 상관없이 개발제한구역을 지정 및 해제할 권한이 있다"며 "이 경우 국토부와 서울시 간 의견 충돌이 불가피하지만, 김 장관이 직권을 발휘하는 게 불가능한 일은 아니다"고 말했다.

◆ 10년간 국토부 직권해제 70% 강남권…'세곡동·내곡동' 유력

앞서 국토부는 지난 10년간 서울시 내 10곳의 그린벨트를 직권해제해 주택 4만3000가구를 공급한 바 있다.

홍철호 미래통합당 의원(경기 김포시을, 국회 국토교통위원회)이 지난 2018년 국토부에서 제출받은 자료에 따르면 국토부는 지난 2009년부터 2018년 10월까지 서울 강남, 서초구 등 10곳의 공공주택지구 조성을 위해 총 409만6000㎡의 그린벨트를 직권해제했다. 이로써 공급한 주택은 총 4만3100가구다.

연도별로는 ▲2009년 2개 공공주택지구(강남, 서초) ▲2010년 3개 지구(내곡, 세곡2, 항동) ▲2011년 1개 지구(양원) ▲2012년 3개 지구(고덕강일, 오금, 신정4) ▲2018년 1개 지구(수서역세권)다. 강남·서초구 공공주택지구(2만1399가구) 5곳(강남, 서초, 수서역세권, 내곡, 세곡2)의 그린벨트 해제 면적은 291만㎡로 전체(409만6000㎡)의 71%를 차지한다.

특히 서초구 내곡동, 강남구 세곡동은 그간 공공택지 조성을 위한 그린벨트 해제 얘기가 나올 때마다 해제 1순위 지역으로 꼽혔다. 이들 지역은 '강남과 분당 사이'에 있어 주거지로 개발할 경우 인기가 높을 것이기 때문.

또한 두 지역은 농지 중심으로 구성돼 그린벨트 중 보존가치가 낮은 지역이다. 주변 교통여건도 나쁘지 않아 대단위 기반시설 공사를 하지 않아도 주거신도시로 탈바꿈할 수 있다는 장점이 있다.

내곡동 그린벨트 내 거주하는 주민은 3000명 내외로 취락지구를 형성하고 있다. 과거 조성된 옛 보금자리지구인 내곡지구에도 1~7단지 통틀어 4265가구가 있다. 세곡동 그린벨트의 경우 쟁골마을, 교수마을에 취락지구가 형성돼 있다.

비오톱 유형 [자료=서울연구데이터서비스]

◆ 그린벨트 해제해도 '산 넘어 산'…비오톱·보전산지 '개발 불가'

다만 국토부 직권으로 그린벨트를 해제해도 무조건 주택공급이 가능해지는 것은 아니다. 국토부가 해제한 그린벨트가 비오톱 1등급이면 개발이 불가능해 서울시와의 협의가 필수적이기 때문. 

비오톱이란 특정 식물과 동물이 하나의 생활공동체를 이뤄 지표상에서 다른 곳과 명확히 구분되는 생물서식지를 말한다. 비오톱 1등급 토지는 개발이 절대 불가능한 땅으로, 그린벨트보다 더 강력한 토지개발 규제를 받는다. 

서울연구원에 따르면 지난 2015년 기준 서울시 내 비오톱 1등급지 전체면적은 9829ha로 서울시 면적의 16.15%를 차지한다. 비오톱 1등급지 중 대부분은 녹지지역(85%)이지만 주거지역도 15%에 이른다.

비오톱은 서울시 조례를 적용받는다. 서울시 도시계획조례 24조 별표 개발행위허가기준에 따르면 도시생태현황 조사결과 비오톱 유형평가 1등급이고 개별비오톱평가 1등급인 땅은 보존해야 한다. 국토부가 해제한 그린벨트가 비오톱 1등급인데 서울시가 이를 해제하는 데 협의하지 않으면 개발이 불가능하다.

앞서 서울시는 수도권 내 주택공급 지역으로 그린벨트 해제가 검토될 당시 비오톱 1~2등급 지역은 보존이 필요해 해제가 어렵다는 의견을 내놓았다.

또한 국토부가 해제한 그린벨트가 공익용산지, 임업용산지 등의 규제를 적용받으면 산림청과도 협의해야 한다. 공익용산지, 임업용산지의 지정 및 해제는 산지관리법상 산림청장의 권한이기 때문.

산지관리법은 산지의 합리적 보전과 이용을 위해 전국 산지를 보전산지와 준보전산지로 구분한다. 보전산지는 다시 임업용산지와 공익용산지로 나뉘는데 이들 산지는 '보전'이 목적인 만큼 사업성 있는 개발이 사실상 불가능하다.

구만수 국토도시계획기술사사무소 대표는 "서울시에는 비오톱, 공익용산지, 임업용산지를 비롯한 개발제한 규제를 받는 땅이 많다"며 "개발을 위해서는 관련 부처와 협의가 필수적"이라고 말했다.

국토부는 아직 확정된 바가 없다고 선을 그었다. 국토부 관계자는 "국토부 내 공공주택추진단이 공공주택 특별법에 따라 공공주택지구를 지정한 후 사업을 결정고시하면 개발제한구역을 해제할 수 있는 법 조항이 있다"며 "현재로서는 개발제한구역 해제 관련 확정된 사항이 없다"고 말했다.

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