홍콩 보안법 제정으로 고도 자치권 축소 불가피
[서울=뉴스핌] 이동현기자= '제2의 중국 귀환 조치'로 불리는 중국 당국의 홍콩 보안법 강행으로 홍콩의 일국양제(一國兩制·한 국가 두 체제)를 통한 고도의 자치 제도가 사실상 유명무실화될 것이란 우려의 목소리가 커지고 있다. 특히 홍콩 보안법은 동일한 일국양제 체체를 유지하고 있는 마카오의 보안법과 대비해서도 강도 높은 조치라는 평가가 지배적이다.
그동안 마카오는 '일국양제'의 모범 사례로 불리며 중국의 심기를 거스르지 않는 '착실한 행보'를 보여왔다. 특히 홍콩과 선명히 대비되는 마카오의 '친중 기조'는 중앙 정부를 흡족하게 만들었다는 진단이다. 마카오에선 기본적으로 본토 주민의 비중이 높은데다 일선 학교에선 오성홍기 게양식 도입 등 철저한 애국주의 교육을 견지하고 있다. 반면 민주주의 체제인 영국의 통치를 받은 홍콩은 중국식 사회주의에 거부감이 들 수 밖에 없다는 분석이다.
여기에다 마카오는 중국 정부의 전폭적인 지원으로 카지노 산업의 성장을 실현했고, 본토 관광객들은 마카오 경제의 핵심 동력으로 작용하고 있다. 중국으로 복귀한 마카오는 경제 지표면에서 지난 20년간 눈부신 발전을 거뒀다. 실제로 마카오 국민총생산 규모는 8배 이상 늘어났다. 반환 첫해인 1999년 518억 7000만 마카오 파타카(MOP)에서 2018년엔 4446억 7000만 파타카로 확대됐다. 2018년도 기준 1인당 GDP는 8만 3000달러로, 홍콩의 2배에 달했다. 마카오는 중국과 빈번한 갈등을 빚어온 홍콩과 명확히 비교되는 동시에 '하나의 중국'(一國)이라는 원칙하에 '양제'(两制)의 이점을 충분히 활용했다는 평가를 받고 있다.
홍콩과 마카오는 보안법 제정과정에서도 여실한 차이가 나타나고 있다. 두 도시는 △보안법 법률 제정 주체, △집행 기관 권한, △ 사법권 독립 등 보안법 세부사항 면에서 적지 않은 상이점이 발견되고 있다. 특히 홍콩 보안법은 홍콩 행정 기관들의 권한을 축소하면서 마카오 보안법보다 파급 여파가 더욱 클 것이란 관측에 무게가 실리고 있다.
◆마카오 자체 입법 VS 홍콩 강제 제정 및 발효
마카오 당국은 자체적으로 2009년 기본법 23조에 근거한 국가보안법을 제정했고, 이듬해인 2010년 1월 마카오 입법회에서 법안은 통과됐다. 마카오 보안법은 2010년 3월 정식으로 발효됐다.
마카오 보안법은 반역, 국가 분열 시도, 중앙 정부 전복 행위, 국기 기밀 누설, 외국 세력과 연계한 안보 위협 행위 등 7가지 사항을 중대한 범죄 행위로 규정하고 있다. 보안법 위반자들은 최대 30년형에 처해질 수 있다. 다만 지난 11년간 마카오에서 처벌된 사례는 한 차례도 발생하지 않았다.
반면 홍콩 보안법 제정 시도는 번번이 민심의 반대에 부딪쳐 무산됐다. 홍콩 당국은 지난 2003년 국가보안법 제정을 추진했지만, 50만 명에 달하는 시민들의 집단 시위로 법안 제정을 취소한 바 있다.
이어 홍콩에선 2014년 홍콩시민들이 자체적인 선거를 통해 행정장관을 뽑는 직선제를 요구하는 우산혁명, 2019년 범죄인 인도 조례(송환법) 반대 투쟁은 잇달아 중국 당국을 자극했고, 홍콩을 강력히 통제하려는 움직임으로 나타났다.
홍콩보안법은 입법 과정에서 홍콩 입법회와 행정부가 사실상 배제된 채 중국 당국에 의해 일사천리로 진행됐다. 홍콩 헌법격인 기본법의 부칙에 예외적으로 추가하는 방식으로 홍콩 입법회 심의를 생략했다.
지난 6월 30일 중국 전인대 상무위원회는 초안 심의 회의 마지막 날 오전 홍콩 보안법을 만장일치로 통과시키면서 17년간 끌어온 홍콩 보안법 제정은 마침내 종지부를 찍었다. 같은 날 홍콩 캐리 람(林鄭月娥) 행정장관은 밤 11시를 기해 보안법을 발효시켰다.
홍콩 보안법은 총 6장으로 구성돼 있다. 보안법은 △국가 분열 △정권 전복 △테러 활동 △ 외국 세력과 결탁해 국가 안보를 위협하는 4대 범죄 행위자에 대해 10년 이상의 유기 징역에서 최고 무기징역에 이르는 처벌을 내리게 된다.
실체법으로 출시된 마카오 보안법은 제정 이후 지난 11년간 개정 절차를 거쳤다. 반면 홍콩 보안법은 실체법인 동시에 구체적인 법률 운용에 관련된 절차법과 조직법을 갖춘 종합적인 법률 형태로서 면모를 이미 갖췄다.
◆국가안전유지위원회 중앙정부 통제 여부, 홍콩 제한적 권한 행사
이번 국가보안법 발효로 홍콩에선 보안법 주무 부서인 국가안전유지위원회(國安委)가 출범한다. 앞서 2018년 설립된 마카오 국가안전유지위원회과 비교해 홍콩의 국가안전유지위원회는 강한 중앙 정부의 통제속에서 운영될 것으로 전망된다.
우선 홍콩 위원회는 마카오 기관에 비해 제한적인 권한을 가질 것으로 관측된다. 특히 국가 안보 정책 수립 및 집행에 있어서 홍콩에 신설될 중앙 정부 직속 기관인 국가안전유지공서(國家安全維護公署)가 핵심적인 역할을 수행하게 된다. 국가안전유지공서(國家安全維護公署)는 정책 수립 기능뿐만 아니라 국가안전위원회의 감독 역할까지 수행하면서 위원회의 상위 기관으로 자리매김할 것으로 예상된다.
위원회 조직 구조도 상이하다. 홍콩 국가안전위원회는 홍콩 행정장관이 주석 역할을 담당하고, 정무사사장(政務司司長),재정사사장(財政司司長), 율정사사장(律政司司長), 보안국국장(保安局局長), 경무처처장(警務處處長) 등 주요 부처 관료가 참여하게 된다. 특히 중앙 정부에서 파견된 국가안전사무고문(國家安全事務顧問)이 자문위원 자격으로 활동하게 되면서 중앙 정부의 의중이 여실히 반영될 것으로 관측된다. 위원회 산하 조직인 사무처도 중앙 정부가 임명하는 사무처장의 지휘를 받게 된다.
반면 2년 전 출범한 마카오 국가안전유지위원회의 구성원은 모두 현지 행정부서의 관료로 구성돼 있다. 중앙 정부에서 별도로 파견한 인원이 없는데다, 산하 행정 조직인 사무처도 마카오 행정 장관이 직접 총괄하고 있다.
◆보안 관련 사법 독립 여부, 홍콩 발언권 축소
마카오는 국가 안보와 관련된 모든 사안을 자체 사법기관에서 처리하는 등 일국양제 체체하에서 독립적인 사법 체계를 유지하고 있다. 반면 홍콩은 향후 중대한 국가 안보 관련 문제 발생시 중앙 정부의 입김에서 자유로울 수 없을 것으로 관측된다.
홍콩 국가안전유지공서(國家安全維護公署)는 향후 '특정 상황'에서 국가 안보에 위협을 주는 '극소수의 범죄'에 대해선 전면적인 관할권을 행사하게 된다. 일부 사안에 대해선 중앙 정부가 직접 관여할 수 있게 되면서 사실상 범죄인 중국 송환 합법화를 위한 길을 열어줬다는 우려도 제기되고 있다.
이에 대해 탄후이주(譚惠珠) 홍콩 특별행정구 기본법 위원회 부주임은 "관할권 행사는 국가 보안 관련 사안에서 전면적인 권한을 가진다는 것을 의미한다"라며 "홍콩이 국가 안보 사안에서 중앙 정부와 반대 목소리를 내는 것은 불가능하다'고 밝히며 홍콩 행정부의 발언권 약화를 예상했다.
국가 안보에 관련된 재판도 홍콩 행정장관이 지명하는 법관이 맡게 된다. 홍콩 대법원격인 홍콩 종심법원(Court of Final Appeal) 판사는 외국인이 대다수라는 점에서 이들을 배제할 의도가 있는 것으로 보인다. 일각에선 홍콩의 외국계 판사는 홍콩 민주화 세력에 유리한 판결을 내린다는 진단이 나오기도 했다.
홍콩 보안법이 홍콩 현지법과 충돌하는 경우는 보안법이 상위법으로 우선적으로 적용된다. 더불어 법에 대한 해석권도 전인대 상무위가 갖게 된다.
■ 용어풀이
실체법: 권리나 의무의 실질적인 사항을 규정하는 법률, 민법과 상법은 대표적인 실체법에 속한다.
절차법: 실체법의 운용절차를 담고 있고, 권리·의무의 실행을 목적으로 하는 법률을 가리킨다.
조직법: 국가행정기관의 설치·조직과 직무 범위를 정해놓은 법률을 말한다.
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