민주주의는 두 방향으로 권력을 나누며 작동된다. 수평적 권력분립(horizontal separation of powers)과 수직적 권력분립(vertical separation of powers)이다. 수평적 권력분립은 삼권분립을 의미하고, 수직적 권력분립은 지방분권이라 불린다. 두 권력분립의 정도에 따라 민주주의의 질과 수준이 결정된다. 민주주의의 변환과정을 측정하고 있는 독일의 베르텔스만 지수(Bertelsmann Transformation Index)에 따르면 우리나라의 변환지수는 정치분야에서 10점 만점에 8.55, 경제분야에 8.57, 그리고 거버넌스(민주적 통치수준) 분야에서는 6.79를 기록하고 있다(BTI 2024 (bti-project.org)). 첫 두 개의 지표는 상당 부분 긍정적으로 변화하고 있으나 마지막 민주적 거버넌스 지표는 매우 낮은 수준에 머물고 있다. 그 이유로 낮은 사회적 합의와 입법-행정권력의 대립, 그리고 소모적 정쟁을 든다. 우리나라의 현 문제점을 제대로 직시하고 있다.
바람직한 삼권분립이란 무엇일까? 그리고 제대로 삼권분립이 작동하기 위해서는 무엇이 필요할까? 지금 우리나라가 처해 있는 대통령의 빈번한 거부권 행사, 그리고 야당의 대통령 탄핵 위협 등은 과연 견제와 균형의 잣대로 본다면 어떻게 이해할 수 있을까? 또한 이 같은 혼란과 대립을 극복하기 위한 근본적 방안은 무엇일까?
삼권분립의 정의
삼권분립 개념이 소개되기 이전 존 로크(John Locke, 1632~1704)는 그의 저서 『통치론(1689)』에서 이권분립론을 소개하며, 공공의 이익을 보장하기 위해 국가권력을 장악한 입법부와 행정부는 공개된 법률에 따라 권력을 행사해야 한다고 보았다. 로크는 사람을 체포하고, 재판하고, 처벌하는 행위는 별개의 기능이 아닌 법 집행 기능으로 간주했다. 로크의 법집행권은 현대적 개념으로는 사법권에 해당된다.
몽테스키외는 자신의 저서 『법의 정신(1734)』 6장에서 인간이 악을 향한 일반적인 경향, 즉 이기심, 자만심, 질투, 권력 추구로 나타나는 경향을 보이기 때문에 인간은 이성적인 동물이지만, 자신의 욕망에 따라 과도한 행동을 하게 된다고 보았다. 따라서 "권력을 부여받은 모든 사람은 권력을 남용하고 자신의 권위를 끝까지 행사하는 경향이 있다"고 진단했다. 이를 극복하기 위해서는 입법부와 행정부의 독립적 지위, 상호존중, 그리고 법의 해석과 적용법에 따른 절차적 과정이 필요하다고 보았다. 사법적 지위에 관해서는 판사가 법의 조항을 준수해야 하며, 법을 '해석'하고, 그 '해석'을 통해 새로운 법을 만들고 있다고 지적한다. 몽테스키외는 판사에게 재량권을 행사하도록 허용하는 것은 판사의 사적인 의견으로 인해 법적용이 불확실해질 수 있으며, 그렇게 되면 자신의 의무를 정확히 알지 못한 채 사회를 위험에 빠트릴 수 있다고 보았다. 법의 양심적 해석으로 개인을 보호하는 것이 판사의 의무로 보았고, 이 같은 양심적 법해석의 '적법한 절차'에 대한 존중으로 입헌주의 혹은 헌법주의(constitutionalism)가 구축될 수 있다고 보았다.
로크의 이권분립론과 몽테스키외의 삼권분립론은 국가의 구조와 기능에 영향을 미치며 미국독립문 작성 때 중요한 기초로 사용되었으며 민주주의 국가들의 헌법에 매우 중요한 요소로 현재 자리잡고 있다.
1공화국부터 우리나라의 역대 헌법들도 삼권분립의 정신을 잘 담아내고 있다. 현 국회는 국무총리와 국무위원의 해임의결권, 국무총리, 국무위원 및 정부위원의 국회출석답변요구권, 예산심의 및 확정권, 국정감사권 등으로 행정부를 견제하고 감시하며, 대법원장 임명에 동의하거나 반대함으로써 행정과 사법을 견제한다. 행정부는 대통령, 국무총리, 장관 등으로 구성된 조직으로 나라의 살림을 운영하고 법을 실제로 집행하며 법률안 거부권 및 사면권으로 입법부와 사법부를 견제하고 있다. 사법부는 대법원, 고등법원 등 법원조직을 말하며, 법을 바탕으로 사회의 여러 갈등을 심판하고, 입법부가 만든 법률과 행정부의 위반협의를 판단하고 심판한다.
우리나라의 삼권분립은 어느 정도 수준일까?
위에서 소개한 베르텔스만 민주주의 변환지수에 기초해 개발한 권력분립 점수(Separation of power score)는 우리나라의 삼권분립의 수준을 잘 보여준다. 2008년 10점 만점에 8점 수준에 머물렀던 권력분립 수준은 2009년 이후 9점으로 올라간 이후 2023년까지 변화없이 동일한 수준에 머무르고 있다. 비교국가들에 비해 우리나라의 권력분립 수준은 하락하지 않고 9의 수준을 유지하고 있기는 하지만 더 이상 상승하지 못하고 있는 이유는 무엇일까? 베르텔스만의 한국보고서를 보면 상호 견제와 균형을 통해 권력의 명확한 분리가 이루어지고 있기는 하지만 '제왕적 대통령제'의 전형적인 문제를 안고 있다고 지적하고 있다. 사법부는 대체로 행정부의 권한을 견제할 수 있다고 지적하면서 헌법재판소의 독립적 역할을 높이 평가한다. 하지만 경찰법 개혁, 국정원법 개정, 고위공직자비리수사처 신설 등의 노력에도 불구하고 여전히 사법권은 높은 불신과 낮은 국민신뢰를 받고 있다고 지적하고 있다.
삼권분립과 비토권 그리고 탄핵소추권의 관계
우리나라에서 권력분립의 가장 큰 걸림돌 중 하나로 대통령의 법안거부권과 국회의 탄핵소추권을 들 수 있다. 국회는 다수야당이 통과시킨 법안에 대한 거부권, 즉 비토권을 국회의 권한에 대한 도전으로 간주하거나 국민 다수의 의견을 무시하는 것으로 간주하는 경향이 강하다. 대통령의 재의권 요구, 다시 말해 대통령의 비토권 사용이 과연 삼권권립에 위배되는 것일까? 그리고 국회의 대통령에 대한 탄핵소추권 사용 위협은 과연 반민주주의적인 것일까?
행정부의 비토권을 도입한 나라는 미국이다. 프랭클린 루즈벨트 대통령은1932년부터 1945년까지 12년간 대통령직을 수행하면서 총 635회의 거부권을 행사해 역대 대통령 중 가장 많은 거부권을 행사한 기록을 보유하고 있다. 프랭클린 루즈벨트에 이어 두 번째로 많은 거부권을 행사한 기록은 글로버 클리블랜드가 가진 584회다. 재선에 성공해 두 번에 걸쳐 대통령직을 수행한 8년동안 매년 73회의 거부권을 행사한 셈이다. 루즈벨트가 12년동안 거부권을 행사해 매년 53회꼴로 거부권을 행사한 것보다 20회나 더 많게 클리블랜드가 의회에 반기를 든 것이다. 전체 대통령 46명이 행사한 전체 회수는 2,594회에 이른다. 대통령 평균 56.4회의 거부권을 행사한 셈이 된다.
의회는 비토권에 맞서 행정부와 대통령에 대해 탄핵소추권으로 견제를 할 수가 있다. 미국의 경우 하원에서 탄핵안이 통과되더라도 상원을 다시 거쳐야 하기 때문에 두 관문을 통과하기란 여간 힘든 일이 아니다. 미국 정치사에서 제일 먼저 탄핵 당할뻔 했던 대통령은 앤드류 존슨 대통령이다. 링컨이 암살당한 이후 권력을 승계한 앤드류 존슨 대통령은 하원에 의해 탄핵안이 통과되었지만, 상원에서 가까스로 구제되었다. 빌 클린턴 대통령도 르윈스키 스캔들과 관련하여 위증과 사법방해 혐의로 하원에 의해 탄핵되었으나, 클린턴은 두 탄핵 조항 모두에서 무죄를 선고받고 동시에 유죄 판결에 필요한 3분의 2의 찬성도 얻지 못한 채 임기를 이어갈 수 있었다.
우리나라는 노무현 대통령이 선거법 위반 혐의로 다수야당 주도로 국회에서 탄핵소추안이 통과되었지만 헌법재판소에서 기각되어 회생할 수 있었지만, 박근혜 대통령은 야당의 탄핵을 지지한 여당내 일부의 이탈로 탄핵이 진행됐다. 이어 2017년 3월 10일 헌법재판소에서 재판관 전원일치로 파면이 결정돼, 헌정사상 최초로 대통령에 대한 탄핵·파면이 이루어졌다.
대통령이 국회의 법안에 대해 거부권을 행사하거나, 다수를 차지하고 있는 야당이 대통령에 대한 탄핵을 추진하는 것은 헌법의 테두리 안에서 이루어지는 절차이기 때문에 전혀 우려할 일이 아니라는 시각도 존재한다. 대통령의 비토권 사용과 국회의 대통령 탄핵소추권 발동은 현실과는 다르게 헌정질서가 잘 유지되고 있다는 징표이기 때문이다. 그만큼 헌법절차에 따라 중대한 정치적 결정이 이루어지고, 그에 대한 승복으로 대통령선거를 통해 차기대통령에게 정권을 안정적으로 인계하는 과정으로 간주될 수 있다.
하지만 대통령이 다수야당이 추진하는 법안을 거부하는 과정에서 야기되는 정쟁과 불협화음, 탄핵재판까지 이어지면서 대통령의 권한이 정지되고 국무총리에게 그 권한이 이양되는 과정에서 발생하는 국정공백 현상과 국론분열 때문에 국가의 효율적 통치에는 치명적 결과를 낳게 된다. 따라서 대통령의 법안거부권과 국회의 탄핵소추권이라는 견제와 균형의 중요한 권력수단을 가진 두 권력기관이 충돌하지 않고 대화와 타협으로 작동하는 것이 가장 바람직한 민주적 통치과정인 것은 두말할 나위가 없다
그렇다면 국회와 대통령의 충돌을 피하면서 사법권의 자율성을 보장해 삼권분립이 강화되기위해서는 무엇이 필요할까?
삼권분립에 필요한 세가지 원칙
삼권분립은 세 가지의 원칙 위에 서있어야 한다. 첫번째와 두번째 원칙은 몽테스키외가 직접 『법의 정신(1748)』에서 언급한 사항이고, 세번째 원칙은 법학자들이 공통적으로 지적하고 있는 내용이다.
첫째, 독립성의 원칙이다. 입법부, 행정부, 사법부는 각각 독립적 존재임을 상기해야 한다. 몽테스키외는 입법부와 행정부가 상호 독립된 기관으로 인정하지 않고 권력남용이 이루어지게 되면 1인 혹은 다수의 폭주를 막지 못한다고 경고하고 있다. 법관이 법해석을 자의적으로 할 경우 사법적 질서는 무너져 헌법주의가 무너진다고 보았다. 대통령은 입법부의 독립성을 존중하면서 야당을 국정파트너로 인정하고 대화하며 존중하는 자세를 지속적으로 취해야 할 이유다. 야당도 대통령 공격을 통한 당대표 구하기를 위한 정치를 접고 민생정치의 설득논리로 국민에게 다가가는 자세가 필요하다. 사법부의 자율권과 독립성을 인정하고 판결에 대한 인정과 판사에 대한 존중의 자세도 갖춰야 한다. 만약 사법부의 자세와 판결에 불만이 있을 경우 정식으로 국회에서 적법절차를 밟아 견제할 수 있는 방법은 얼마든지 있으니, 제도권 안에서 해결하고자 하는 노력이 절실하게 필요하다.
둘째, 견제와 균형의 원칙이다. 제도간 견제기능을 통해 상호간의 균형을 이루며 조화롭게 정치가 이루어져야 한다. 이를 위한 노력할 의무는 3부의 장, 즉 대통령, 국회의장, 그리고 대법원장에게 있다. 사회가 혼란상태에 있고, 국민이 그 혼란과 갈등으로 힘들어 한다면 그것은 곧 정치의 실패다.
셋째, 법치다. 티 알 에스 알란(T. R. S. Allan)은 『헌법적 정의: 법치의 자유적 이론(Constitutional Justice: A Liberal Theory of the Rule of Law, 2003)』에서 법의 지배란 국민을 자의적 권력으로부터 보호하기 위해 법을 만드는 의원(의회)과 행정부의 법적용이 제대로 이루어지도록 구속하는 것이라 규정하고 있다. 즉 법의 지배와 평등한 정의, 관습법을 적용하고자 하는 입법부의 승인절차는 절차와 과정도 법적 질서 속에서 이루어져야 한다고 본 것이다. 1960년대 대논쟁을 이끌어 온 론 풀러(Lon L. Fuller)가 주장한 법의 '내적 도덕성', 즉 법의 상호간의 작용과 기대에 뿌리를 둔 도덕적 우월성과 준법정신의 중요성이 존중되는 절차적 합법성이 결국 삼권분립의 중요한 정신이라고 주장하는 것과 일맥상통한다.
법치는 곧 절차에 대한 존중이기 때문에 입법부에서 탄핵소추권이 존중되듯, 대통령의 법률안 거부권에 대한 정치적 공세도 자제되어야 하는 이유다. 그리고 사법부의 재판결과에 대해 유감을 표현하고 불만은 가질 수 있으나 승복을 거부하거나, 판결을 내린 법관의 신상을 추적해 집 앞에서 시위를 하고 전화를 통한 협박과 문자폭탄으로 공격하는 행위도 법치의 정신으로 중지되어야 한다.
자신의 자유와 권리가 중요하듯, 사법부 판사들의 법해석에 따른 양심적 판결을 내릴 수 있도록 그들의 권리를 존중해 주어야 한다. 이것을 거부하고 집단행동을 하는 행위에 대해서는 해당 정당에서 정확하게 자제할 것을 권고하고 적극적으로 대처해 주어야 한다. 그렇지 않을 경우 법치질서는 빠르게 훼손되고 우리의 민주주의는 쇠퇴의 길로 접어 들 수 있음을 직시해야 한다.
국민의 절차민주주의 습득을 위한 매뉴얼 만들기 운동
여기서 한가지 중요한 점은 삼권분립의 법질서가 제대로 자리를 잡을 수 있도록 국민들 스스로 법절차에 대한 규칙과 절차를 습득할 필요가 절실하다는 점이다. 국민이 민주적 질서와 절차를 제대로 지키지 않는다면 헌법기관들의 삼권분립 정신도 제대로 구현될 수 없기 때문이다.
헨리 로버트 (Henry Robert)가 만들어 배포한 『질서의 규칙들 (Rules of Order 1876)』이란 책자는 미국의 무질서한 토론문화를 바로잡는데 지대한 역할을 했다. 남북전쟁 이후 국민 다수가 모인 각종 활동에서 회의와 토론이 주먹구구식으로 진행되는가 하면, 통일된 회의록으로 기록하지 못하고 정족수와 의결권 등이 제대로 지켜지지 않았다. 사회의 무질서를 목격한 로버트는 미국의 시민사회 질서를 잡기 위해서는 무엇보다 회의문화와 토론문화가 제대로 뿌리를 내려야 가능하다고 진단하고 회의매뉴얼 출판을 결심하게 되었다고 그의 책자 서두에서 밝히고 있다. 『질서의 규칙들』 책자가 배포되고 난 후 미국의 민간단체와 공공기관들은 동일한 절차와 규칙으로 회의가 진행되어 미국의 시민의식과 법치의식이 향상되는 중요한 변곡점이 되었다는 점에서 의미가 있다.
이제 우리나라도 삼권분립의 정신을 제대로 구현하기 위해서 국민들도 어떻게 하면 민주적 절차와 과정을 배워 이를 적용해 사회적 합의에 이를 수 있는지 기초부터 새롭게 배울 필요가 있다. 어려서부터 학교에서 배우게 하기 위해 부모부터 회의규칙과 토론방식을 익히게 하고, 교사의 훈련과 교사를 교육시키는 교수들부터 토론방식과 회의절차에 대한 훈련이 절실하게 필요하다. 이를 위해 민간단체, 협회, 학교에 이르기까지 적용할 수 있는 토론매뉴얼을 만들어 배포하는 노력이 필수적이다. 이 같은 노력도 시민운동으로 전개되어야 더욱 빛을 발할 수 있다. 지금 우리에게 필요한 것은 헨리 로버트가 만든 한국식 질서의 규칙에 관한 매뉴얼이다.
국가이익을 우선하고 품위를 잃지 않는 정치인의 역할
국회법 제24조(선서)
의원은 임기 초에 국회에서 다음의 선서를 한다.
"나는 헌법을 준수하고 국민의 자유와 복리의 증진 및 조국의 평화적 통일을 위하여 노력하며, 국가이익을 우선으로 하여 국회의원의 직무를 양심에 따라 성실히 수행할 것을 국민 앞에 엄숙히 선서합니다."
우리나라 헌법에는 다음과 같이 명기되어 있다.
헌법 제46조 ①국회의원은 청렴의 의무가 있다.
②국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.
③국회의원은 그 지위를 남용하여 국가ㆍ공공단체 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리ㆍ이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선할 수 없다.
또한 국회법 25조에는 의원으로서의 품위를 유지해야 한다고 명기되어 있다.
이것은 무엇을 의미하는 것일까? 헌법은 국회의원의 자격으로 국가우선으로 정치를 할 것과 품위 있게 행동할 것을 요구하고 있다. 과연 우리나라 정치인들이 국가를 최우선적으로 생각하면서 국가의 안위와 발전을 위해 품위있는 정치를 하고 있는가? 대다수의 국민들은 국회의원에게 너무 많은 특권이 주어져 있음에도 불구하고, 정쟁을 일삼고 상대방의 공격과 비난으로 지새우고 있음에 좌절을 느끼며 하루 하루를 힘들게 버티고 있는 것을 알고는 있을까?
정치의 실패는 무엇보다 대통령이 취임하며 엄중하게 선서한 헌법준수 의무, 국가보위의 의무, 국민의 자유와 복리의 증진을 위해 대통령으로서의 직책을 성실히 수행할 의무를 제대로 수행하고 있지 못한 것에 기인한다. 갈등을 풀어내지 못하고, 타협하지 못하는 것도 의무사항의 이행능력 부족 때문이다. 또한 국회 내에서 품격 높은 대화와 설득의 정치를 권고하고 요구할 국회의장의 책임과, 사법부의 기울어진 운동장이 문제가 있다는 주장이 설득력을 얻고 있음에도 이를 타파하고 다시 제대로 세우지 못하고 있는 사법수장의 책임도 함께 하고 있음을 명심해야 한다.
혼란과 갈등, 혐오와 질시가 뒤범벅된 국가의 위기는 정치인을 포함해 우리 모두의 책임임을 깨닫고 자제하면서도 자신의 그릇을 더 키우기 위한 노력으로부터 시작되어야 하지 않을까?
*필자 최연혁 교수는= 스웨덴 예테보리대의 정부의 질 연구소에서 부패 해소를 위한 정부의 역할에 관한 연구를 진행했다. 스톡홀름 싱크탱크인 스칸디나비아 정책연구소 소장을 맡고 있다. 매년 알메랄렌 정치박람회에서 스톡홀름 포럼을 개최해 선진정치의 조건에 대해 함께 고민하고 그 결과를 널리 설파해 왔다. 한국외대 스웨덴어과를 졸업하고 동대학원에서 정치학 석사 학위를 받은 후 스웨덴으로 건너가 예테보리대에서 정치학 박사 학위를 받고 런던정경대에서 박사후과정을 거쳤다. 이후 스웨덴 쇠데르턴대에서 18년간 정치학과 교수로 재직했으며 버클리대 사회조사연구소 객원연구원, 하와이 동서연구소 초빙연구원, 남아공 스텔렌보쉬대와 에스토니아 타르투대, 폴란드 아담미키에비취대에서 객원교수로 일했다. 현재 스웨덴 린네대학 정치학 교수로 강의와 연구 활동을 이어가고 있다. 저서로 '우리가 만나야 할 미래' '좋은 국가는 어떻게 만들어지는가' '민주주의의가 왜 좋을까' '알메달렌, 축제의 정치를 만나다' '스웨덴 패러독스' 등이 있다.
