[서울=뉴스핌] 정영희 기자 = 1차 공공기관 지방이전이 혁신도시의 인구와 고용을 늘리는 데 기여했지만 효과가 일시적이고 공간적으로도 제한적이었다는 분석이 나왔다. 수도권에서 혁신도시로 향하던 인구 이동은 2017년 이후 사실상 사라졌고 2023년부터는 오히려 순유출로 돌아섰다. 향후 공공기관 이전은 지역별 분산보다 거점도시 중심의 선택과 집중이 필요하다는 지적이다.

24일 산업연구원은 '공공기관 지방이전의 파급효과와 혁신도시 거점화 방향' 보고서를 통해 이 같이 밝혔다. 1차 공공기관 지방이전이 혁신도시의 인구와 고용 확대에는 기여했지만 효과의 지속성과 파급 범위에는 한계가 있었다고 분석했다.

공공기관 이전은 20년 이상 추진돼 온 장기 사업이다. 2003년 국가균형발전을 위한 공공기관 지방 이전 추진 방침을 처음 발표한 이후 9년 후인 2012년부터 전국 10곳의 혁신도시로의 이전이 시작됐다. 대부분의 이전은 2012~2015년에 집중됐다. 1차 이전대상 공공기관 153개가 모두 이전을 마친 건 7년 만인 2019년이다.

그 결과 2010~2024년 비수도권 일반 시·군에 조성된 혁신도시는 다른 비수도권 지역이나 수도권보다 고용과 임금 증가폭이 크게 나타났다. 전문·과학·기술서비스업의 고용 증가율은 혁신도시가 2.65배로 비수도권 일반 시·군 1.86배, 수도권 1.68배를 웃돌았다.

이에 대한 효과는 서비스업을 중심으로 혁신도시 내부에 집중됐다. 제조업 고용은 공공기관 이전 이후 6~7년이 지나서야 서서히 증가했고 규모도 상대적으로 작았다. 인접지역에 미친 영향 역시 제한적이었다. 제조업 고용은 혁신도시에서 10~15㎞ 떨어진 지역에서 이전 후 5~6년부터 증가하는 모습이 나타났지만 다른 거리에서는 효과가 미미했다.

백승민 산업연구원 부연구위원은 "공공기관 이전 효과가 산업·공간적으로 국소적인데도 10개 혁신도시로 나눠 이전하면서 파급효과가 분산됐다"며 "인프라 투자와 기관 이전이 생산성 상승과 지속적인 성장동력 확보로 충분히 이어지지 못했다"고 분석했다.

인구 유입 효과도 장기적이지 않았다. 수도권에서 혁신도시로의 인구 순유입은 공공기관 이전이 본격화한 2014~2017년 크게 늘었지만 이후 빠르게 감소했고 2023년부터 순유출로 전환됐다. 혁신도시가 속한 같은 시·도 내 다른 지역에서 들어오던 인구마저 지난해부터 순유출로 돌아섰다. 특히 직업을 이유로 한 인구 이동은 2016년부터 감소해 2022년 순유출로 바뀐 뒤 회복되지 않고 있다.

정착 지표도 아직 목표에 미치지 못한 상태다. 지난해 기준 이전기관 종사자의 가족동반이주율은 71%였고 주민등록인구 전입은 23만4684명, 공동주택 공급은 8만6927가구였다. 산학연 클러스터 분양률은 81.8%였지만 실제 입주율은 56.6%에 머물렀다.

국토교통부에 따르면 연내 2차 공공기관 지방이전의 기본 방향을 내놓기 위해 대상 기관과 지역 배치 기준을 추리는 작업을 진행하고 있다. 수도권에 있는 공공기관과 소속기관 등 350여곳을 폭넓게 검토한다.

기관의 기능과 지역산업과의 연계 가능성, 지방 이전에 따른 파급효과와 현실적인 제약 등을 따져 후보군을 좁혀가고 있는 것으로 알려졌다. 구체적인 이전 기관과 지역, 발표 시기는 아직 확정되지 않았으나 늦어도 올해 안에는 2차 공공기관 이전계획을 마련할 계획이다. 

연구진은 이를 고려해 공공기관 이전은 여러 지역에 균등하게 나누는 방식보다 성장 잠재력이 높은 곳에 집중하는 전략이 필요하다고 제안했다. 선행연구를 종합하면 공공기관 이전 인원 1명당 고용은 1~3.2명 증가했고 이전 규모가 클수록 1인당 파급효과도 커지는 것으로 나타났다.

백 부연구위원은 "잠재력이 높은 지역에 공공기관을 집중 이전하는 방식이 효과적일 것으로 기대된다"며 "광역시나 대도시 인프라에 대한 접근성이 높은 지역을 거점으로 활용할 필요가 있다"고 강조했다.

단순한 기관 이전을 넘어 산업정책과의 연계도 필요하다고 봤다. 기업과 연구소, 대학의 이전·신증설을 유도하고 혁신도시 주변에 산업단지나 특구를 조성하는 방식으로 산학연 집적을 키워야 한다는 것이다.

백 부연구위원은 "공공기관 이전으로 인한 일시적인 지역경제 활성화를 넘어 생산성을 높이려면 산학연 집적이 필요하다"며 "특히 좋은 일자리를 제공할 수 있는 기업의 집적이 핵심"이라고 강조했다. 이어 "산업·주택·교육·연구개발 정책을 함께 조율할 수 있도록 중앙정부 부처와 지방정부가 참여하는 거버넌스 체계도 구축해야 한다"고 덧붙였다.

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