[서울=뉴스핌] 송현도 기자 = 서울시가 개발 제한 구역의 용적률을 다른 건물에 팔 수 있도록 하는 '용적률 이양제'(TDR·개발 권리 이전)를 올해 하반기부터 본격 시행하는 방안을 추진한다. 해당 제도의 기대 효과에 관심이 쏠리는 가운데, 개발 불균형 심화 등 부작용에 대한 우려도 제기된다.

도심 개발 제한 정책에 따른 토지 소유자 보상 체계로 마련된 용적률 이양제는 역사적 건물과 랜드마크를 보존하는 효과가 있다. 다만 기부채납 부담을 줄이는 대신 용적률을 이양받은 지역의 개발 밀도를 높이는 결과를 초래해 자칫 지역 간 개발 불균형을 심화할 가능성이 있다.

25일 서울시와 건설업계 등에 따르면 서울시는 '서울시 용적률 이양제 운영에 관한 조례'(가칭)를 입법 예고를 거쳐 상반기 중 제정하고 하반기부터 본격 시행할 계획이다.

용적률 이양제는 문화재 보호 등을 이유로 활용하지 못하는 용적률을 개발 여력이 있는 지역으로 이전할 수 있도록 하는 제도다. 현재 국토계획법상 용적률이 규정돼 있지만, 각종 규제로 사용하지 못하는 용적을 이양할 수 있는 방안이 추진되고 있다.

과거 국내에서도 도입 논의가 있었지만, 법 체계의 차이로 적용이 어려웠다. 이에 서울시는 전문가 자문 및 연구를 거쳐 서울형 용적률 이양제를 정립하고, 강동구 굽은다리역 역세권 활성화 사업에 결합 건축 제도를 활용해 제도 실험을 진행 중이다.

이 제도가 활성화되면 고도 제한이 있는 서울 풍납토성, 북촌 한옥마을, 경복궁 주변, 공항 주변 등에서 용적률 거래가 활발해질 것으로 예상된다. 이를 기반으로 한'용적률 거래 시장 도입에 대한 논의도 진행 중이다.

◆ 역사적 랜드마크 보존 효과…"고밀 개발 촉진 가능"

서울시는 해외 사례를 참고해 제도를 설계하고 있다. 용적률 이양제는 미국 뉴욕, 일본 도쿄 등 주요 도시에서 활용되고 있다.

뉴욕은 용적률 이양제의 대표적인 사례로 꼽힌다. 세계은행이 2018년 터키 환경도시부의 요청으로 발간한 용적률 이양제 관련 보고서에 따르면, 뉴욕은 1964년 펜실베이니아역 역사 철거와 1969년 그랜드 센트럴 터미널의 59층 오피스 타워 건설 논의를 계기로 역사적 건물 보존과 개발 권리 이전을 통한 보상 제도를 본격화했다.

이후 뉴욕시는 그랜드 센트럴 터미널, 세인트 토마스 교회, 유니버시티 클럽 등 랜드마크 건물의 미사용 용적률을 인근 부지로 이전하는 방식으로 개발을 촉진하는 동시에, 랜드마크 보존 재원을 확보하는 방안을 마련했다.

이를 통해 개발 압력으로부터 주요 랜드마크를 보호하는 동시에, 용적을 넘겨받은 지역에서는 초고층 개발이 가능해졌다. 대표적인 사례가 93층 규모의 원 밴더빌트(용적률 약 3000%)로, 인근 그랜드 센트럴 터미널과 바워리 세이빙스 뱅크 빌딩의 용적률을 이전받아 초고층 빌딩으로 개발됐다.

서진형 광운대 부동산법무학과 교수는 "과거에는 공권력에 의한 재산권 침해 사례가 많았지만, 최근에는 토지 소유주의 권리 보호 요구가 커지면서 갈등이 발생하고 있다"며 "용적률 이양제는 사유재산권을 보호하면서도 고밀 개발을 촉진할 수 있는 장점이 있다"고 설명했다.

◆ "마법의 탄환 아냐"…명확한 기준 설정해 한계점·부작용 예방해야

그러나 용적률 이양제의 한계점도 적지 않다. 대표적인 사례가 뉴욕 브로드웨이 극장가의 용적률 이양제다.

1982년 뉴욕시는 브로드웨이 극장가의 높은 개발 압력을 해결하기 위해 용적률 이양제를 도입했지만, 용적률 판매 절차가 지나치게 복잡해 극장들의 참여가 저조했다. 이로 인해 개발 권리를 매수할 투자자를 찾기 어려웠고, 1982년부터 1998년까지 단 4건의 용적률 이전만 이루어졌다. 이후 절차를 간소화한 뒤에서야 Al Hirschfeld Theatre 등이 극장 운영을 지속할 수 있었다.

또한 용적률을 이양받은 지역의 개발 밀도가 급격히 상승할 경우 교통 체증, 인프라 부족 등의 부작용이 발생할 수 있다. 보고서는 "용적률 이양제는 용적을 넘겨받은 지역의 개발 비용을 증가시키고, 그 부담이 거주자와 기업에 전가될 가능성이 있다"며 "용적률에 따른 지역 간 불균형 심화도 우려된다"고 지적했다.

이어 "용적률 이양제를 도입하려는 국가는 이 제도가 '마법의 탄환'이 아니라는 점을 인식해야 한다"며 "간접 비용이 발생할 수 있는 만큼, 신중한 검토가 필요하다"고 덧붙였다.

전문가들은 사회적 합의를 통해 개발 권리 이전 지역과 범위, 규모 등에 대한 명확한 기준을 마련해야 한다고 조언한다. 서 교수는 "예를 들어 부산의 용적률을 서울에 팔 수는 없지 않느냐"며 "이전 가능한 지역과 범위를 명확하게 설정해야 한다"고 강조했다.

또한 "일반 주거지역의 개발에 필요한 용적률을 상업지역에서 매수할 경우, 특정 지역에 개발 이익이 집중되는 문제가 발생할 수 있다"며 "이를 방지하기 위한 세부 기준을 마련해야 한다"고 덧붙였다.

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