한국경제연구원(원장 김영용)의
◆ 가격규제 하 시장 카르텔, 어떻게 볼 것인가?
시장에서 행해지는 경쟁은 기업이 사용하는 다양한 수단을 통하여 이루어진다. 그 수단은 가격일 수도 있고 가격이 아닌 수량, 품질, 선택 범위의 다양성, 기술 혁신 등일 수도 있고 광고 또는 마케팅일 수도 있다.
시장의 관점에서 본 이러한 경쟁수단은 개별기업의 관점에서는 동시에 전략의 수단이기도 하다. 기업은 주어진 시장구조와 제도적 여건 하에서 가능한 방법으로 자신의 이익을 극대화하기 위해 이와 같은 수단을 사용하여 전략적 행동을 하기 마련이다.
그런데 기업의 전략적 행동이 경쟁을 촉진하거나 소비자의 후생을 증진하는 성과를 지향한다면 사회적으로 바람직하지만, 경쟁자를 해치거나 경쟁을 침해한다면 바람직하지 못하다고 평가되어 경쟁법의 적용을 받게 된다.
문제는 바람직한 기업의 전략적 행동과 바람직하지 않은 기업의 전략적 행동을 구별하는 것이 매우 어렵다는 점이다.
다양한 관점에서 평가될 수 있는 기업의 전략적 행동을 판단 대상으로 한다는 점에서 태생적으로 규범적 모호성을 내포하고 있는 경쟁법의 영역에서 그래도 기준이 명확하다고 여겨지는 영역은 가격 카르텔이다.
이는 그 행위가 경쟁사업자 간의 합의라는 어느 정도 식별 가능한 모습으로 나타나고 행위의 대상이 경쟁수단 가운데 소비자의 후생에 가장 직접적이고 분명한 영향을 미치는 수단인 가격을 대상으로 하고 있기 때문이다.
규범적으로는 경쟁 사업자 간에 어느 정도 구체적으로 의견 교환을 하고 상호 인식에 이르게 되는 경우 합의했다고 볼 수 있을 것인지를 판단하는 것이 언제나 간단한 작업은 아니다.
우리나라 시장 현실에서는 시장 거래와 관련된 기업의 의사결정과 전략적 행동이 구조적인 상호의존성에서 비롯되어 경쟁 사업자와 일정한 관련을 갖는 의식적 요소를 수반하여 나타나는 측면이 있다는 점도 무시할 수 없기 때문이다.
그런데 무엇보다 판단하기 어려운 것이 제도적 요인, 특히 가격이라는 가장 기본적인 경쟁수단에 대한 기업의 자율성을 제약하는 가격규제가 존재하는 시장에서의 카르텔이다.
가격규제는 대체로 독점기업 또는 경쟁적이지 않은 시장에서 활동하는 기업들에 부과되기도 하지만, 정상적으로 경쟁할 수 있는 조건이 갖추어져 있는 시장에서 활동하는 기업에 부과되기도 한다.
전자의 가격규제는 이른바 자연독점사업 또는 공공사업, 특히 공익재(utilities) 사업이 민영화되었지만 유효한 경쟁 여건이 저절로 창출되지 못하는 상황에서 기존에 독점적 지위를 누렸던 기업의 독점력을 억제하기 위한 유용한 수단이 될 수 있다.
후자의 가격규제는 저소득층에 대한 보편적 서비스 제공을 가능하게 하기 위한 분배의 목적을 추구한다거나 물가상승 통제와 같은 거시경제학적 목적을 추구한다는 명목으로 행해졌지만, 그 정당성에 대해 경제학계로부터 더 많은 비판을 받아왔다.
우리나라에서는 전자의 가격규제는 물론 후자의 가격규제의 경우에도 정부의 통제경제 시대에는 법적 근거를 갖고 행해지는 경우가 많았지만, 1980년대 이후 공정거래제도가 도입되고 확장되는 과정에서 후자의 가격규제에 대한 법적 근거는 폐지되거나 완화되었다.
법적 근거의 완화는 종전의 명령ㆍ지시형 규제(command and control regulation)에서 유인형 규제(incentive regulation)로 바뀌는 방법으로 이루어진 경우가 많았다(아래 주1).
문제는 법적 근거의 폐지 또는 완화로 정부가 기업의 가격 결정에 관여할 수 있는 여지가 대폭 축소되었음에도 불구하고, 특정 산업분야에서는 여전히 감독관청이 물가관리라는 정책적 목적을 내세워 행정지도라는 이름으로 가격규제를 하는 관행이 사라지지 않고 있다는 점이다.
해당 산업분야에서 활동하는 기업의 입장에서는 시장의 구조적 요인에도 적응하지만 행정지도라는 제도적 요인에 대한 적응을 위한 선택으로서 전략적인 행동을 하는 경우가 있는데, 이 중 적지 않은 경우가 행정지도가 관여된 카르텔이라는 특수한 실체로 인식되어 공정거래위원회와 감독관청 간의 힘겨루기 사이에서 관련 기업들이 제재를 받는 것으로 귀결되었다.
이러한 과정은 관련 기업들은 물론 감독관청에게도 학습효과를 주었는데, 그것이 행정지도에 의한 가격규제와 이에 적응하는 데 그치지 않고 이를 적극적으로 이용하는 기업들이 행동방식을 바꾸는 순기능을 한 것인지, 아니면 행정지도가 외부에서 인식할 수 있는 근거를 거의 남기지 않고 보다 추상적인 형태로 바뀌면서 그에 적응할 수밖에 없는 기업들이 딜레마에 빠지게 되는 역기능을 초래한 것은 아닌지는 실증적으로 검토해 보아야 할 문제이다.
더욱 어려운 것은 여전히 가격규제의 법적 근거가 존재하는 시장에서 기업들이 감독관청의 협상ㆍ설득형 규제(negotiation and persuasion regulation)에 대한 적응을 위한 선택으로 행하는 기업의 전략적인 행동을 법적으로 평가해야 하는 상황이다.
이러한 상황은 공공사업이 민영화된 시장에서 가격규제가 이루어진 경우에도 발생하였고, 정상적으로 경쟁할 수 있는 여건이 갖추어져 있는 시장이지만 강력한 가격규제가 존재하는 경우에도 발생하였다.
통신시장에서 발생하는 카르텔 사건이 전자에 해당하고, 소주ㆍ맥주와 같은 주류시장에서 생기는 카르텔 사건은 후자에 해당한다.
특히 후자 경우의 가격규제는 주세법에 명령ㆍ지시형 규제를 위한 분명한 법적 근거를 갖고 있을 뿐만 아니라 국민보건이라는 공익과 국가의 재정확보를 위한 주세보전이라는 특유의 목적을 갖고 있다는 점에서 정상적으로 경쟁할 수 있는 여건이 갖추어져 있는 시장에서의 여느 가격규제와는 구별된다.
만일 국세청이 법적 근거에 따른 명령으로 소주나 맥주가격을 일방적으로 정하였다면 오히려 문제가 발생할 여지가 없었을지도 모른다. 그러나 국세청은 그 권한을 유보하고 선도 기업에 대한 협상과 설득을 통해 신고한 가격을 승인하는 방식으로 제도를 운영하였고, 이는 또 다른 형태의 행정지도로 인식되어 공정거래위원회가 그에 따른 기업들을 카르텔로 제재하는 결과를 가져왔다.
여기서 한 가지 짚고 넘어갈 것이 있다. 행정지도, 특히 가격규제와 관련된 행정지도가 관여된 카르텔에 대한 공정거래위원회의 일관된 법 집행은 제도 개선이라는 부수적 효과까지 고려할 때 분명히 의미 있는 일이지만, 최근의 소주회사 카르텔을 계기로 가격규제의 필요성, 그리고 그 규제를 시행하는 방식으로서 행정지도의 유효성 관점에서 그 집행이 타당성을 갖는 범위에 대해 새로운 관점에서 진지하게 재검토할 단계에 이르렀다는 점이다.
[서강대학교 법학전문대학원 홍대식 교수/변호사] dshong@sogang.ac.kr
1) 명령ㆍ지시형 규제(command and control regulation)는 법에 규정된 규제의 내용이 정부가 가격 그 자체 또는 그 구성요소를 정할 수 있도록 하는 것이고, 유인형 규제(incentive regulation)는 정부가 정보나 기준을 제공하는 방법으로 기업의 바람직한 가격결정을 유도하는 것이다.
