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[세종=뉴스핌] 김기랑 기자 = 이재명 정부가 쏘아올린 '행정 통합' 논의가 본격화되고 있다. 대구·경북과 대전·충남, 광주·전남, 부산·경남 등 여러 지방자치단체들이 정부 주도에 따라 통합 논의에 가세하면서 '수도권 1극' 구조를 완화하기 위한 '초광역 5극' 구상이 재부상하는 분위기다.

수도권 1극 구조를 완화하기 위한 해법으로 초광역 전략은 수차례 등장했지만, 실제 성과로 이어진 사례는 드물다. 이명박 정부의 '광역경제권'과 문재인 정부의 '메가시티'에 이어 현 정부의 '5극3특'까지, 정책 이름을 바꾸며 명맥을 이어왔으나 정작 현장에서는 또 실행력이 문제라는 평가가 반복된다.

산업연구원은 이 같은 구조적 반복의 원인을 전략이나 재원 부족이 아닌 '초광역 거버넌스의 부재'에서 찾았다. 주도적으로 현안을 기획하고 집행할 행정 주체가 없었던 만큼, 단순한 권역 설정이나 재정 투입만으로는 한계가 뚜렷하다는 것이다. 이에 산업연은 특별지방자치단체(특자체)를 중심으로 한 초광역 행정체계 구축이 선행돼야 한다고 제언했다.

◆ 행정 통합 논의의 배경…'초광역 산업' 굴릴 주체가 없다

산업연은 최근 발표한 '초광역권 협력을 위한 특별지방자치단체 개선 방안' 보고서를 통해, 역대 정부들의 '국가균형성장' 정책을 두고 "성장엔진산업을 권역 단위로 육성하겠다는 전략은 이미 여러 차례 제시됐지만, 이를 집행할 행정 주체는 부재했다"고 평가했다.

과거 이명박 정부의 광역경제권 정책은 선도산업과 인력·인프라 패키지를 내세웠지만, 이를 총괄한 광역경제권발전위원회가 법적 권한과 재정 집행력을 갖지 못한 협의체에 머물면서 실질적 성과를 내지 못했다. 중앙부처가 결정한 사업을 사후 관리하는 수준에 그치며, 권역 내 지자체 간 이해관계를 조정하거나 예산을 통합적으로 운용할 수 있는 구조를 갖추지 못했다는 평가다.

이후 문재인 정부에서 추진된 메가시티 구상 역시 초광역 단위 협력을 강조했지만, 집행 구조의 한계를 넘어서지는 못했다. 특히 '부울경 메가시티'의 경우 특자체 출범을 시도했으나, 연구·개발(R&D) 등 핵심 공동 사무를 어느 수준까지 이관할지를 두고 지자체 간 합의에 이르지 못하면서 좌초됐다. 산업연은 이를 두고 "초광역 전략의 필요성에는 공감했지만, 권한과 책임을 함께 넘기는 데에는 각 지자체가 소극적이었다"고 분석했다.

산업연은 이 같은 실패 사례들의 공통점으로 초광역 전략을 실제로 기획·집행할 '독립적 행정 주체'의 부재를 지목했다. 권역 단위 산업 육성이라는 목표는 반복됐지만, 이를 책임지고 집행할 법적 지위와 재정·인사 권한을 갖춘 조직은 끝내 만들어지지 않았다는 것이다. 이런 경험이 누적되면서 정치권에서 행정 통합이나 특자체 등의 보다 강한 제도적 해법을 다시 꺼내 들게 됐다는 해석이다.

◆ 왜 특자체는 늘 좌초됐나…'부울경' 사례가 남긴 교훈은

이런 문제의식 속에서 산업연이 대안으로 제시한 것이 '특자체'다. 특자체는 지방자치법에 근거해 설치되는 법인격 행정기관으로 자체 의회와 집행기관, 조례 제정권, 재정권 등을 갖는다. 단순한 협의체와 달리 초광역 산업 육성과 광역 교통, R&D 기획·조정 등 권역 단위 사무를 실제로 집행할 수 있는 행정 주체라는 점이 핵심이다.

산업연은 특자체 논의가 실제 출범으로 이어지지 못한 배경으로 네 가지 구조적 난제를 제시했다. 산업연은 이런 문제들이 해소되지 않는 한, 행정 통합이나 초광역 전략 역시 과거 정책의 반복에 그칠 가능성이 크다고 지적했다.

가장 큰 난제로 꼽힌 것은 '핵심 공동 사무 이관 실패'다. 특자체의 존재 이유는 초광역 단위 사무를 일괄적으로 처리하는 데 있지만, 실제 논의 과정에서는 각 지자체가 재원과 권한이 수반되는 핵심 사무를 넘기는 데 소극적인 태도를 보였다. 부울경 메가시티의 경우에도 초광역 산업진흥 기능을 특자체로 이관하는 문제를 두고 부산·울산·경남 간 합의가 끝내 이뤄지지 않으면서, 특자체가 출범하더라도 실질 권한 없는 '빈 껍데기'가 될 수 있다는 우려가 현실화됐다.

두 번째 난제는 '핵심 사무의 중복 수행 문제'다. 산업연은 설령 특자체가 출범하더라도 기존 지자체들이 테크노파크와 경제진흥원 등 유사 기능을 그대로 유지할 경우, 초광역 산업 정책의 집행 주체가 특자체 1곳에 지자체 여러 곳으로 분절될 수 있다고 봤다. 이 경우 예산 중복 투입과 행정 비대화는 물론, 기업·대학 등 정책 수요자에게 혼선을 초래할 가능성이 크다는 분석이다. 부울경 메가시티 논의 과정에서도 '초광역 산업기구'와 기존 시·도 산하기관 간 역할 중복 문제가 대표적인 비판 지점으로 지적됐다.

세 번째는 '지자체 간 재원 분담 원칙 부재'다. 특자체는 중앙정부 재정 지원과 별도로 구성 지자체의 분담금으로 운영비를 충당해야 하지만, 인구 비례·재정력 비례·수익자 부담 원칙을 둘러싼 이해관계가 충돌하면서 합의 도출이 쉽지 않았다. 산업연은 부울경 메가시티 논의 역시 연간 수백억원에 이를 것으로 추산된 운영비 분담 문제를 둘러싼 이견이 좁혀지지 않으면서, 제도 설계 단계에서부터 동력을 잃었다고 분석했다.

마지막으로 '인력의 연속성과 전문성 부족' 문제가 지적됐다. 특자체 조직이 단기 파견 인력 중심으로 구성될 경우, 초광역 산업 정책의 기획과 집행이 축적되지 못하고 책임 행정도 구현되기 어렵다는 것이다. 산업연은 국내 경제자유구역청이나 각종 지자체 협력기구 사례를 들어, 파견 인력의 낮은 소속감과 잦은 인사 이동이 조직의 안정성을 훼손해 왔다고 평가했다.

산업연은 이런 네 가지 난제가 해소되지 않는 한, 행정 통합 여부와 관계없이 초광역 산업 정책은 구조적 한계를 반복할 수밖에 없다고 진단했다. 산업연은 특히 "초광역 전략의 실패는 정치적 선택의 문제가 아니라 제도 설계의 문제"라며, 특자체를 실질적 행정 주체로 만들기 위한 제도적 보완 없이는 초광역 전략이 작동하기 어렵다고 강조했다.

◆ "합의 맡기지 말고 제도화해야"…산업연이 제시한 해법

산업연은 초광역 전략이 반복적으로 좌초된 원인을 지자체 간 합의 실패에서 찾으면서도, 이를 단순한 협상 문제로 보지는 않았다. 산업연은 "핵심 사무 이관과 재원 분담을 지자체 자율 합의에만 맡기는 구조에서는 초광역 행정이 작동하기 어렵다"며 제도화 중심의 접근 전환이 필요하다고 설명했다.

우선 산업연은 '핵심 공동 사무의 법제화'를 제안했다. 초광역 산업 육성과 권역 단위 R&D 기획·평가, 초광역 산업단지 지정, 광역교통망 계획 등은 특자체가 반드시 수행해야 할 '필수 이관 사무'로 규정해 지자체 간 협상 대상에서 제외해야 한다는 것이다. 중앙정부 차원에서 핵심 사무 범위를 명확히 정해, 권한 이관을 제도적으로 담보할 필요가 있다는 판단이다.

재정 구조와 관련해서는 '사무 이관 실적과 정부 재정 지원을 연동하는 방식'을 제시했다. 상징적·비핵심 사무만 이관한 특자체에는 최소 운영비만 지원하고, 법제화된 핵심 사무를 실질적으로 이관받은 특자체에는 '성장 5종 세트'와 연계된 대규모 재정 지원을 보장하는 방식이다. 이를 통해 초광역 행정에 참여할 유인을 명확히 하겠다는 구상이다.

또 산업연은 '사무 중복 수행을 제도적으로 차단하는 방안'도 제안했다. 특자체로 이관된 사무와 동일하거나 유사한 기능을 기존 지자체가 계속 수행할 경우, 초광역 행정의 실효성이 떨어질 수밖에 없다는 이유에서다. 이를 위해 특자체 사무에 대한 우선 수행권을 법적으로 보장하고, 중복 수행이 확인될 경우 재정 페널티를 부과하는 방안도 제시했다.

지자체 간 갈등이 반복돼 온 재원 분담 문제에 대해서는 '표준 분담금 산정 공식 도입'이 대안으로 제시됐다. 인구·재정력·균등 부담 요소를 혼합한 표준 공식을 마련해, 합의 실패 시 자동 적용되도록 함으로써 협상 비용을 줄이자는 것이다. 아울러 초광역 사업은 국비와 지방비 매칭을 전제로 운영하되, 특정 지역에 혜택이 집중되는 사업에는 수익자 부담 원칙을 병행 적용할 필요가 있다고 봤다.

조직 운영 측면에서는 '인력의 연속성과 전문성 확보'를 핵심 과제로 제시했다. 단기 파견 인력 중심 구조를 보완하기 위해 특자체 자체 정원 확보와 직접 채용 확대, 최소 파견 기간 의무화, 전문임기제 사무총장 직위 신설 등이 필요하다는 것이다. 산업연은 특히 초광역 행정이 단기 사업이 아닌 중장기 전략인 만큼, 조직 안정성을 제도적으로 뒷받침해야 한다고 강조했다.

산업연은 이런 개선 방안을 종합하며 "초광역 전략의 성패는 정치적 속도나 구호가 아니라, 권한·재정·인력을 포괄하는 제도 설계에 달려 있다"고 평가했다. 행정 통합 논의 역시 통합 그 자체보다, '통합 이후 무엇을 누가 어떻게 집행할 것인지'에 대한 구조 설계가 선행돼야 한다는 분석이다.

■ 한 줄 요약

산업연구원은 '5극3특' 실현에 필요한 것은 특별지방자치단체를 실질적 행정 주체로 만드는 '제도 설계'라고 진단했다.

rang@newspim.com