정권이 바뀔 때마다 반복되는 언론 장악 전쟁은 어떻게 하면 끝낼 수 있을까? 기존 방송과 신문의 역할이 급격히 축소되고 AI 디지털 시대로 접어들고 있는 지금, 변화의 파고에서 어떻게 대비해야 할까? 언론 자유의 역사, 뉴스에 대한 신뢰 지표, 그리고 뉴스 미디어의 국제 비교를 통해 제대로 꼬인 실타래를 풀 수 있는 방안을 함께 고민해 보고자 한다.

출판 자유와 민주주의

"기사 작성과 출판의 자유가 자유로운 국가 조직의 가장 강력한 보루다. 왜냐하면 그런 자유가 없으면 의회가 좋은 법률안을 제정하고 정의를 집행하는 데 필요한 충분한 정보를 얻지 못할 것이기 때문이다. 언론의 자유가 보장되지 않고는 법률이 제대로 집행되는지 감시하는 것은 불가능하고, 국민들은 법이 필요로 하는 내용과 정부 통치 권한의 한계와 책임을 알 수 없게 된다. 교육과 윤리적 행동은 무너질 것이고 머지않아 생각과 말과 태도가 거칠어지며 어둠이 우리 자유의 하늘 전체를 뒤덮을 것이다."

1766년 세계 최초로 제정된 스웨덴의 출판 자유법을 입안한 안데르스 쉬데니우스(Anders Chydenius)가 쓴 책 내용의 일부다. 이 법의 제정으로 엄청난 변화가 생겨나기 시작했다. 법 제정 후 당시 악명이 높았던 언론 검열관 폰 외르라히(Niclas von Oelreich)가 해임되었고, 자유로운 토론 및 비판 기사가 과감없이 신문에 실리면서 왕과 귀족들이 권력을 마음대로 휘두를 수가 없게 된 것이다. 당시 공공연히 자행되던 고문과 사형에 대한 금지 요구도 언론의 감시 기능이 제대로 작동될 수 있었기에 가능했다. 세계 최초의 출판 자유법에 담긴 또 다른 내용은 공공 정보에 대한 접근권이다. 언론인뿐 아니라 일반 시민들도 공적 정보, 즉 회의록 열람, 참석자 명단, 예산 지출 등에 대한 접근이 가능해져 왕과 귀족, 성직자 중심의 귀족 정이 빠르게 무너지는 계기가 되었다.

이 법은 1789년 프랑스 혁명 후 채택된 '인간과 시민의 권리 선언(The Declaration of the Rights of Man and of the Citizen)'에서 언론의 자유가 양도할 수 없는 권리로 채택되는데 영향을 끼쳤고, 대서양을 건너 1791년 미국 수정 헌법 제1조에 표현의 자유가 삽입되는 데에도 영감을 주었다.

1948년 제정된 세계 인권 선언(The Universal Declaration of Human Rights)은 제19항에서 "모든 사람은 의견과 표현의 자유를 누릴 권리가 있다"고 기술되어 있고, 시민과 정치 권리에 대한 국제 규약(The International Covenant on Civil and Political Rights)에도 언론의 자유에 대한 내용이 제19항에 명기되어 그 정신은 면면히 계승되어 왔다.

"De jure, de facto", 야누스의 두 얼굴

민주국가는 예외 없이 언론 및 출판의 자유를 헌법에 포함시킨다. 우리나라도 헌법 제21조 1항과 2항에서 "언론·출판의 자유를 보장하고 허가나 검열 등을 인정하지 않는다"고 명시하고 있다. 언론과 출판의 자유가 헌법과 관련 시행법에 명시되어 있다고 해서 그대로 보장되는 것일까? 절대 그렇지 않다. 헌법에 보장되어 있는 것(de jure)이 원칙과 이상의 표현이라면, 그 법문이 현실적 상황에 적용되는 상황(de facto)은 완전히 별개의 것이기 때문이다.

언론의 현재 상황을 잘 측정해 보여주는 지표가 있다. 바로 세계 언론자유지수다. 헌법에 명시된 대로 잘 이행되고 있는지, 아니면 국가가 어떤 방식으로든 언론의 자유를 침해하고 있는지, 정부나 대기업, 시민 사회 혹은 노조에 의해 언론인들이 생명과 안전에 대한 위협이나 해고와 감봉 등의 무언의 압력은 받고 있지 않는지를 잘 대변해 주고 있는 지표다. 우리나라의 언론 상황을 한 번 들여다보자.

세계 언론자유지표

1985년 설립된 국경 없는 기자회(Reporters Without Borders)는 매년 세계 언론자유지수를 산출해 발표한다. 기자회가 발송한 설문 항목을 각국 협력 기관과 전 세계 특파원, 언론인, 연구원, 법률 전문가, 인권 운동가 등 130여 명이 참여하여 작성하는 것이기 때문에 국제적 신뢰는 매우 높다. 설문은 언론과 미디어가 처한 현실과 상황을 객관적으로 측정하기 위해 언론 자유 이외의 것과 저널리즘은 배제되고 있다.

국경 없는 기자회가 직접 밝히고 있는 바에 따르면 "언론의 자유는 개인 및 집단으로서 언론인이 정치적, 경제적, 법적, 사회적 간섭과 신체적, 정신적 안전에 대한 위협 없이 공익을 위해 뉴스를 선택, 생산 및 전파할 수 있는 능력"으로 정의되고 있다. 다섯 개 분야인 정치(33개 항목), 경제(25개 항목), 사회문화(22개 항목), 법규율(25개 항목), 안전 및 남용(13개 항목) 등을 측정하기 때문에 한 국가의 민주주의 수준을 가늠해 볼 수 있는 지표다.

이 지수는 매년 발표 전 전년도 1월부터 12월까지 한 해 동안의 상황과 변화를 정확하게 반영하고 있다. 측정된 결과치는 "좋음"(85-100), "만족"(70-85), "문제 있음"(55-70), "어려움"(40-55), "심각"(0-40) 이렇게 5단계로 구분하고 있다.

<도표 1> 세계언론자유지수 (2019-2024)

세계에서 가장 높은 "좋음" 수준에 있는 국가들은 북유럽 5개국과 에스토니아, 포르투갈, 아일랜드 등이다. 세계 1위 자리를 2017년 이후 한 번도 내준 적이 없는 노르웨이가 2024년에도 가장 높은 91.89를 받아 1위 자리를 지키고 있다. 최근 5년 동안 노르웨이는 100점 만점에 90점 이상을 얻는 유일한 국가로 언론 자유가 탁월하다. 노르웨이에 이어 덴마크와 스웨덴은 최근 2-3년 동안 언론 환경이 악화되어 90점 이상에 이르지 못하지만 여전히 높은 수준으로 2-3위를 차지하고 있다.

언론 자유 지수 측정을 시작한 2002년부터 2016년까지 한 번도 1위 자리를 내주지 않았던 핀란드는 2024년 네덜란드 다음으로 5위를 차지했다. 2017년 1위 자리를 노르웨이에 내준 이유는 이렇다. 당시 정부를 이끌던 유하 시필래(Juha Sipilä) 총리가 자신의 정치적 결정에 대한 이해 충돌 가능성을 제기한 국영 방송사 YLE에 수정보도를 요청하는 압력을 행사한 것이 밝혀졌다. 세계적으로 언론의 독립성에 자부심을 가지고 있던 국가의 총리가 기사를 쓴 기자들에게 한두 번도 아니고 20여 통의 이메일을 보내는 방법으로 압력을 가해 언론의 독립성에 심각한 영향을 미친 것이 1위를 내주게 된 직접적 원인이었다. 그때부터 기나긴 법적 투쟁이 시작되어 정치인의 언론에 대한 압력으로 받아들여져 1위에서 5위의 순위로 내려앉은 직접적 원인이 되었다. 세계 최고의 자리에 오르기는 힘들어도 떨어지는 것은 한순간이라는 교훈을 남긴 사례다.

세계에서 가장 낮은 언론 자유 수준을 보여주고 있는 국가들은 에리트레아(16.64), 시리아(17.41), 아프가니스탄(19.09), 북한(20.66), 이란(21.30), 베트남(22.31) 순으로 나타난다. 정권에 비판적인 언론이 아예 허용되지 않거나, 국가나 당에서 전적으로 신문과 방송을 통제하기 때문에 반정부적 시각으로 기사를 쓸 수 있는 가능성은 거의 희박하다. 권위주의 국가나 치안이 낮은 국가에서 정권 비판적인 목소리를 내거나 마피아 등 범죄조직을 파헤치는 기사를 쓰면 바로 살해 위협에 직면하게 된다.

2024년 기준 162위에 오른 러시아의 경우 국제언론인협회와 러시아언론인협회가 공동으로 발간한 자료에 따르면 `푸틴이 집권을 시작한 1999년부터 2008년까지 의문의 죽음을 당한 기자 수가 최소 50명, 최대 96명에 이르고 있다(Partial Justice, June 2009, "Killing with impunity in Russia, 1993-2008", 5쪽). 이 자료에는 터키 19명, 멕시코 15명, 인도 26명의 언론인이 살해당하고 있어, 언론인의 안전과 생명이 위협받는 국가로 소개되고 있다.

미국도 언론의 자유는 낮은 순위에 머물러 있다. 2017년에는 43위였으나, 트럼프 집권 이후 2018년에는 45위, 이어 2019년에는 48위로 지속적으로 떨어졌으며, 조 바이든이 집권한 이후에도 계속 하락해 2024년에는 55위까지 추락해 있다. 국제언론인협회 자료에 따르면 미국의 기자들도 생명의 위협에 노출되어 있기는 마찬가지다. 2024년 언론 자유 지수 안전 부문에서 56.31을 얻어 세계 180개국 중 118위를 차지할 정도로 매우 열악한 상태다.

우리나라의 심각한 언론 환경

2024년 우리나라의 언론지수는 64.87로 전체 180개국 중에서 62위를 기록하고 있다. 좀 더 상세하게 살펴보면, 각 분야 100점 만점에 51.10을 받아 가장 낮은 점수를 받은 정치 분야, 그다음으로 54.90을 기록한 경제 분야, 그다음으로 사회문화 분야(61.77), 그리고 법제(69.51), 안전(87.04) 순으로 나타난다. 국경 없는 기자회는 국가별 분석을 내놓고 있다. 정치 분야는 정치적 간섭과 통제가 가장 큰 원인이다. 광고 시장은 언론사들의 주수입원이다 보니 기업의 비판보다는 우호적인 기사나 아예 침묵하는 전략을 택하기도 한다. 낮은 경제 환경 점수의 원인이다. 사회문화 지수가 낮은 이유는 언론이 진보와 보수 계열 시민 단체들의 공격 대상이 되고 기자들을 경멸적인 단어로 폄하하는 환경을 반영한다. 법제도는 방송통신위원회와 언론 기관의 완전한 독립을 보장하는 법령이 갖춰져 있지 않아 새 정부가 들어설 때마다 낙하산 인사를 감행하는 원인이 된다. 또한, 기자들이 취재와 기사화의 과정에서 자율성이 침해받고 있다. 기자들의 안전은 가장 높은 점수를 받는 분야다. 하지만 여전히 권언유착이라는 이름으로 공격의 대상이 되고 인신공격과 신분 노출 등의 위험에 직면하곤 한다. 바로 87.04라는 점수가 그 수준을 말해주고 있다.

2024년 언론자유지수 세부항목

● 평균점수 64.87

● 정치 51.10

● 경제 54.90

● 법규율 69.51

● 사회문화 61.77

● 안전 87.04

2002년부터 측정하기 시작한 언론자유지수의 변화를 보면 처음부터 언론의 자유는 크게 위축되어 있음을 알 수 있다. 이러한 결과는 방통위를 둘러싼 여야의 정쟁이 정권 교체 때마다 반복되어 왔기 때문이다. 언론자유지수가 낮은 이유는 1981년 언론기본법에 의해 탄생한 방송위원회, 2000년 새로 탄생한 방송위원회, 그리고 2008년 새롭게 탄생한 방송통신위원회의 장악을 놓고 벌인 여야 간의 쟁탈전이 그 원인이다.

2008년 2월 시행된 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(방통위법)에 따라 2008년 2월 취임한 이명박 대통령은 초대 위원장으로 대통령의 최측근을 임명했다. 한국방송 이사회 이사 임명 제청권을 이용해 야권 추천 이사를 해임하고, 이사회 여야 구성비를 바꾼 다음 대표이사를 교체해 사장을 해임하는 방법으로 안 좋은 첫 선례를 남겼다.

문재인 정부도 비판으로부터 자유로울 수 없다. 공영방송 적폐 청산을 명목으로 이전 정부에서 사용한 절차와 방법을 그대로 답습해 이사회를 무력화시켰다. 기존 경영진을 무리하게 갈아치우고 친정권 인사로 교체하는 것도 판에 박힌 듯 유사하다. 집권 시절엔 필요한 조치를 취하지 않다가 새 정권이 들어서자 대통령의 언론 장악을 막기 위해 지배구조 개선과 공영방송의 정상화라는 명분으로 4대 법안을 무리하게 통과시켰다.

현 정부에서는 야당이 반대하는 위원장과 대통령 몫의 상임위원은 임명하면서도 야당이 추천한 위원에 대한 임명 재가를 중단한 채 2인 위원회로 운영하다가 결국 탄핵안이 통과되어 강대강 대결은 현재 진행 중이다.

2008년 이후 현재까지 9명의 방통위원장이 임명되었지만, 정권 교체와 함께 방통위를 장악하려는 무리수를 두면서까지 임명을 밀어붙이고, 야당은 탄핵을 수단으로 위원회를 무력화시키려고 하는 이유는 불 보듯 뻔하다.

하지만 근본적 변화가 감지되고 있어 새로운 접근이 필요한 시점에 와 있다. 제4차 혁명과 함께 디지털 혁명이 함께 진행 중이다. 기존 매체의 소비는 급격히 줄어들고, 새로운 디지털 매체의 소비는 폭발적으로 늘어나고 있는 상황이다. 우리나라에서도 카카오톡, 유튜브, 네이버, 인스타그램 등이 인기를 끌면서 뉴스 소비 패턴도 빠르게 변화하고 있다. 다음의 자료를 보면 여야 모두 완전히 새로운 발상의 전환을 이뤄야 할 시점에 도달했다는 것을 알 수 있다.

2부는 다음주에 계속 됩니다.

 *필자 최연혁 교수는= 스웨덴 예테보리대의 정부의 질 연구소에서 부패 해소를 위한 정부의 역할에 관한 연구를 진행했다. 스톡홀름 싱크탱크인 스칸디나비아 정책연구소 소장을 맡고 있다. 매년 알메랄렌 정치박람회에서 스톡홀름 포럼을 개최해 선진정치의 조건에 대해 함께 고민하고 그 결과를 널리 설파해 왔다. 한국외대 스웨덴어과를 졸업하고 동대학원에서 정치학 석사 학위를 받은 후 스웨덴으로 건너가 예테보리대에서 정치학 박사 학위를 받고 런던정경대에서 박사후과정을 거쳤다. 이후 스웨덴 쇠데르턴대에서 18년간 정치학과 교수로 재직했으며 버클리대 사회조사연구소 객원연구원, 하와이 동서연구소 초빙연구원, 남아공 스텔렌보쉬대와 에스토니아 타르투대, 폴란드 아담미키에비취대에서 객원교수로 일했다. 현재 스웨덴 린네대학 정치학 교수로 강의와 연구 활동을 이어가고 있다. 저서로 '우리가 만나야 할 미래' '좋은 국가는 어떻게 만들어지는가' '민주주의의가 왜 좋을까' '알메달렌, 축제의 정치를 만나다' '스웨덴 패러독스' 등이 있다.