1987년 10월 29일 '제6공화국' 헌법이 공포된 지 만 30년이 지났다. 한국경제와 사회가 30년 전과 비교할 수 없을 정도로 커지고 성숙해진 시점에서 올해 대통령선거 등을 계기로 30년 입은 헌옷을 이제는 갈아입을 때가 되지 않았느냐는 국민여론이 높아지며 국회를 중심으로 논의가 시작된 개헌에 대한 관심도 뜨겁다. 국회에선 여야 합의로 설치된 헌법개정특별위원회(개헌특위)에서 제7공화국에 맞는 헌법개정 준비에 한창이다. 대선공약으로 내년 지방선거 개헌을 약속하고 지난 5월 출범한 문재인 정부도 임기 초부터 개헌에 불을 지피고 있다. 하지만 헌법의 정당성과 국민의 여망에 부합하는 개헌이 되기 위해선 각계각층의 충분한 의견수렴이 전제돼야 한다는 신중론도 제기되고 있다. 뉴스핌은 개헌의 필요성부터 주요 쟁점, 전문가들의 제언 등을 취재해 제7공화국 헌법으로의 바람직한 개헌 방향을 제시하고자 한다.[편집자주]

[뉴스핌=김신정 기자] 내년 6월 지방선거와 동시에 국민투표에 부쳐질 예정인 개헌 투표에서 주목할 쟁점 중 하나는 지방분권이다.

국회 헌법개정특별위원회(개헌특위)는 29일 현재 지방분권과 관련해 ▲지방분권의 확대 ▲자치입법권 강화 ▲지방세조례주의 도입 ▲보충성 원칙 규정 ▲지방분권 국가 선언 ▲주민자치권 신설 등을 집중 논의하고 있다.

여야 모두 개헌특위 내에선 지방분권을 강화하자는 총론에는 공감대를 형성하고 있다. 다만 각론을 놓고 이견을 보이고 있다. 특히 조례로 지방세를 부과·징수할 수 있도록 하는 지방세 조례주의 도입 등에 대해선 찬반이 갈려 있는 상황이다.

◆ 지방입법권 강화 등 주제별···찬반 의견 '팽팽'

지방세 조례주의 도입에 찬성하는 의원들은 지역실정에 맞는 세원 발굴로 지방재정을 확충하자는 입장이다. 반면 반대하는 쪽에선 지역 간 부익부빈익빈 현상이 심화되고 지역주민의 지방세 부담이 증가될 것이라는 논리를 내세우고 있다.

지방분권 확대를 놓고도 자치단체의 자율적인 책임행정으로 주민의 삶의 질을 향상시킬 수 있다는 찬성 입장과 지방자치단체 역량이 아직 부족하며 지역이기주의 등으로 오히려 혼란을 야기할 수 있다는 반대 입장이 대치하고 있다.

자치입법권 강화에 대해선 자치입법 제정으로 지역발전과 주민 복지향상이 이뤄질 것이란 게 찬성 측 논리다. 반면 반대하는 쪽에선 지자체 간 형평성 문제와 선심성 행정 문제 발생 우려가 있다고 지적한다.

보충성 원칙 규정을 놓고서도 찬반이 엇갈리고 있다. '보충성 원리'란 중앙정부가 하도록 명문화한 것 외의 모든 것은 지방정부가 한다는 원칙이다. 이에 대해선 역할분담과 지방자치단체의 자율, 책임을 보장하는 내용을 헌법에 명시하자는 찬성 의견과 지방자치법 등 법률에 구체적인 내용을 규율하자는 반대 의견이 맞서고 있다.

한 개헌특위 자문위원은 "이번 개헌에서 지방분권이 가장 중요한 사안"이라며 "중앙정부가 돈을 다 대주니 지자체는 각자도생을 안하려 한다. 중앙정부가 돈만 주면 그 지역 표심을 얻게 되는 구조를 바꿔야 한다"고 지적했다.

그러면서 "지자체가 기업들을 유치할 수 있도록 세율을 조정한 것조차 지방에서 못하고 있는데, 이 구조부터 바꿔야 한다"고 제안했다.

다른 개헌특위 관계자는 "찬반이 대립되는 개헌 주요쟁점에 대해선 이해당사자 간 집중토론을 통해 개헌쟁점에 대한 논의 심화와 국민의 관심 확산을 위해 노력하고 있다"고 설명했다.

◆ 당정청, '지방분권' 드라이브…야권, 지자체 통제 우려

지방분권은 정부도 강하게 밀고 있는 개헌안 중에 하나다. 문재인 대통령은 지난 1일 국회 시정연설을 통해 국민기본권 확대와 지방분권 강화를 개헌안에 담아 내년 지방선거에 국민투표로 부치자고 제안했다.

지방분권 개헌안 실현에 힘을 실어주기 위한 '지방분권개헌 국회추진단'도 본격 출범, 활동을 시작했다. 추진단에는 더불어민주당 김두관 의원, 자유한국당 이종배 의원, 바른정당 김세연 의원 등 5개 정당 의원들이 참여했다.

이들은 지난 15일 출범 당시 "국회와 정당에서 지방분권개헌 추진을 위한 공감대를 형성하고 지지를 확산시키기 위해 최선을 다하겠다"고 밝혔다.

개헌특위도 지난 28일 자문위원회에서 받은 자료를 토대로 지방분권에 대해 집중 토론을 벌였다. 특위 의원들은 전반적으로 지방분권에 공감하면서도 재정권 등 권한을 확대하는 데는 여야 간 이견차가 컸다.

특히 한국당의 반발이 거셌다. 이종배 한국당 의원은 "지방자치단체에 재정권과 사무가 넘어갈 때 지방자치단체장을 어떻게 적절히 통제할 것인지를 고려해야 한다"며 "지방에서도 권력 분산 문제가 나오고 있다"고 우려를 표명했다.

이상돈 국민의당 의원은 "경기도에는 성남, 수원과 같은 100만명 단위도 있지만 인구 2만~3만명의 군은 소멸 위기"라며 "자치권을 대폭 확대하는 게 무슨 의미가 있겠냐"고 지적했다.

반면 여당은 헌법은 큰 방향을 정하고 구체적인 내용은 법률에서 정하자는 입장이다.

김종민 민주당 의원은 "지방권력을 민주적 방식으로 통제하는 수준을 높이는 게 지방분권의 핵심"이라며 "대통령 직속인 감사원을 정당에 속하지 않는 방식으로 직접 선출해 행정을 감시하도록 해야 한다"고 제안했다.

제 1야당인 한국당의 반발이 거센 가운데, 지방분권 내용이 개헌안에 담겨 통과할 수 있을지는 미지수다. 개헌안이 본회의를 통과하려면 여야 합의를 거쳐 본회의에서 전체 의원의 2/3 이상이 동의해야 하기 때문이다.

앞서 한국당은 지난 23일 정세균 국회의장과 여야 3당 원내대표의 개헌관련 회동에서 여권이 권력구조보다 기본권과 지방분권 등을 강조하는 것에 강한 불만을 털어놨다.

한국당 소속인 이주영 개헌특위 위원장은 이 자리에서 "권력구조는 그냥 뒤로 좀 미루고 합의가 잘 될 수 있는 기본권과 지방분권만 가지고 개헌 관련 국민투표를 하자는 것을 권력을 가진 실세들이 자꾸 이야기해버리면 반감만 불러일으키고 개헌 합의를 이뤄내는 데 어려움을 초래할 수 있다"고 말했다.

한국당 관계자는 "권력구조가 이번 개헌의 최대 목표"라며 "중앙·지방 간 권력 분산도 중요한 부분이지만 이번 개헌의 계기가 중앙 권력 분산인 만큼 이런 어려운 부분까지 같이 논의가 돼야 한다"고 언급했다.

[뉴스핌 Newspim] 김신정 기자 (aza@newspim.com)