헌법 128~130조에 절차 규정…일반법보다 높은 기준
[편집자주] 최근 문재인 대통령이 개헌의 필요성을 제기하면서 정치권도 불씨가 재점화되고 있다. 그러나 여전히 개헌은 쉽지 않다. 사회구조의 근간을 세우는 개헌 작업에는 필연적으로 각 정파 세력간 지리한 공방이 불가피하다. 코로나19라는 전대 미문의 위기와 싸우고 있다는 점도 개헌을 어렵게 하는 부분이다. 그럼에도 불구, 문 대통령과 여권서 개헌 논의에 다시금 군불을 때는 것은 시대적 과제로 보기 때문이다. 과연 개헌은 이뤄질 수 있을까. 뉴스핌이 개헌 논의의 화두와 쟁점을 짚어봤다.
[서울=뉴스핌] 허고운 기자 = 20일 본회의를 끝으로 20대 국회가 사실상 마무리된 가운데 21대 국회에서는 헌법 개정이 본격 추진될 것이라는 전망이 나온다. 청와대는 "당장 개헌을 추진하겠다는 것은 전혀 아니다"라고 설명했으나 집권여당이 180석을 확보한 21대 국회에서 개헌 논의가 어느 때보다 활발할 것으로 평가된다.
최상위 법률인 헌법의 형식이나 내용에 변경을 가하는 행위인 개헌 절차는 대한민국 헌법 128~130조에 명시돼 있다. 크게 보면 ▲헌법개정안 제출 ▲제출된 개정안에 대한 공고 ▲국회 상정 및 의결 ▲국민 투표 ▲효력 발생 등 5단계를 거치게 된다. 국회와 국민 모두의 동의를 얻어야 하는 게 일반 법률 개정과 다르다.
◆ 대한민국 헌법 제128조 : 헌법 개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다.
개헌의 첫 절차는 개정안 제출이다. 헌법 98조에 따르면 헌법개정안은 국무회의 심의를 거쳐야 한다. 문재인 대통령도 지난 2018년 개헌안을 발의한 바 있다. 이 개헌안은 야당 불참으로 폐기됐다.
앞으로는 국회가 개헌을 주도할 가능성이 높다. 21대 국회의 더불어민주당의 의석수는 전체 300석의 과반을 훌쩍 넘기는 만큼 의지만 있다면 발의 단계에는 손쉽게 들어갈 것으로 보인다.
◆ 대한민국 헌법 제129조 : 제안된 헌법 개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 동안 공고하여야 한다.
제출된 개정안은 일정기간 공론화 기간을 갖는다. 각종 정부기관의 홈페이지와 언론을 통해 제출된 개정안에 대한 정보를 국민의 알 권리 충족 차원에서 충분히 알리게 된다. 이 기간 국회에서는 개헌에 대한 격렬한 찬반 논쟁이 예상되며, 국민들도 각자 개헌 찬반 여부를 결정하게 된다.
◆ 대한민국 헌법 제130조 1항 : 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.
개정안에 대한 충분한 설명이 있은 후에는 국회로 공이 돌아간다. 헌법은 국가의 근본이 되는 최상위 법률이기 때문에 과반 출석에 과반 찬성으로 결정되는 일반 법안보다 기준이 높다. 개헌을 위해서는 현행 국회 재적의원 300명을 기준으로는 200명 이상의 찬성이 있어야 한다. 야당이 이번 총선을 앞두고 '개헌 저지선인 100석은 확보해야 한다'고 언급한 것도 이와 관련있다.
21대 국회에서는 민주당만 180석에 범여권을 합치면 190석에 육박한다. 당선자 중 선거법 위반 등으로 의원직이 상실되는 경우도 있겠지만 야당에서 10명 정도만 정부여당의 손을 들어주면 개헌이 가능해진다. 전체 의석 비중에서 10석은 크지 않지만 개헌 여부를 결정할 수 있는 데다 기명투표인 만큼 의원들은 당론과 개인 의견 사이에서 치열한 고민을 할 수밖에 없다.
재적의원 3분의 2와 관련한 역사적으로 유명한 사건도 있다. 이승만 정권 당시 있었던 사사오입(四死五入) 개헌이다. 당시 재적의원 203명 중 202명이 참석해 찬성이 135표, 반대가 60표, 기권이 7표로 나왔다. 개헌이 가능하려면 203명의 3분의 2인 135.333…, 즉 136명이 필요했는데 1표가 모자랐다. 하지만 '넷 이하는 버리고 다섯 이상은 올려 계산한다'와 '자연인은 소수점 이하로 나눌 수 없다'는 억지주장으로 135명을 개헌 정족수로 인정해버렸다.
◆ 대한민국 헌법 제130조 2항 : 헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.
국회에서 가결됐다고 개헌이 곧바로 통과되는 것은 아니다. 국민투표에서 과반 찬성을 해야 개헌안이 최종 통과한다. 국회에서 소속 정당의 유불리에 맞는 전략적 투표를 할 수 있기 때문에 국민이 직접 견제하기 위한 제도다.
국회의원 선거와 같이 선거일 기준 만 19세 이상 성인이 투표권을 행사한다. 정당 등은 국민투표 공고일부터 투요일 전날까지 방송 연설·대담·토론 등의 형식으로 찬성 또는 반대 입장에 대한 운동을 할 수 있다.
◆ 대한민국 헌법 제130조 3항 : 헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.
국회를 통과하고 국민투표에서 찬성된 개헌안은 정식으로 효력이 발생한다. 개헌안 발효 시기는 부칙으로 정한다. 이의가 있는 국민은 국민투표 무효 소송을 제기할 수도 있다.
우리나라는 지난 1948년 제정헌법이 공포된 이래 60여년 동안 모두 9차례의 개헌이 있었다. 1987년에 마지막 개헌이 있었으며 대통령 직선제와 5년 단임제를 담은 이른바 '87년 체제'는 지금까지 이어지고 있다.
1~8차 개헌 중 대부분은 이승만·박정희·전두환 대통령의 권력을 다지는 장치로 이용돼 논란이 되기도 했다. 김영삼·김대중·노무현·이명박·박근혜 등 전임 대통령들도 권력구조 개편을 위해 저마다 개헌 논의를 띄운 바 있으나 성사된 적은 없다.
heogo@newspim.com
